前言

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一行兩會聯(lián)合外管局發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見》（下稱“資管新規(guī)”），旨在統(tǒng)一規(guī)范金融機(jī)構(gòu)發(fā)行的資管產(chǎn)品和私募投資基金（創(chuàng)業(yè)投資基金、政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金除外），其中不乏諸如禁止多層嵌套，明確剛性兌付的具體情形，以及封閉式產(chǎn)品需明確退出安排等非常嚴(yán)苛的規(guī)定（詳細(xì)分析請參見楊春寶律師團(tuán)隊(duì)的評析文章《淺析資管新規(guī)對PE/VC的主要影響以及應(yīng)對之策》），在私募基金行業(yè)引起軒然大波。同時(shí)，由于資管新規(guī)僅為原則性和概括性規(guī)定，在相關(guān)細(xì)則尚未出臺之前，部分券商和第三方理財(cái)平臺等私募基金銷售機(jī)構(gòu)出于審慎考量，紛紛暫停銷售各類私募基金產(chǎn)品，在一定程度上影響了部分私募基金產(chǎn)品的募集進(jìn)程。然而，資管新規(guī)將私募基金行業(yè)在整體上納入統(tǒng)一監(jiān)管的同時(shí)，也明確該規(guī)定不適用于創(chuàng)業(yè)投資基金和政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金。一時(shí)間，這兩類私募基金成為大家關(guān)注的焦點(diǎn)，楊春寶律師團(tuán)隊(duì)此前已撰文就創(chuàng)業(yè)投資基金的相關(guān)概念和扶持政策進(jìn)行了梳理（詳見《創(chuàng)業(yè)投資基金扶持政策簡述》），本文擬對政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金進(jìn)行介紹，以期對有意設(shè)立或投資于該類基金的機(jī)構(gòu)或人士提供有益參考。

一、定義

依據(jù)國家發(fā)改委發(fā)布的《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》（下稱“暫行辦法”），政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金（下稱“產(chǎn)投基金”），是指由政府出資，主要投資于非公開交易企業(yè)股權(quán)的股權(quán)投資基金和創(chuàng)業(yè)投資基金。

二、產(chǎn)投基金、私募股權(quán)/創(chuàng)業(yè)投資基金以及政府投資基金的關(guān)聯(lián)

依據(jù)暫行辦法，產(chǎn)投基金的社會資金部分應(yīng)當(dāng)采取私募方式募集，募集行為應(yīng)符合相關(guān)法律法規(guī)及國家有關(guān)部門規(guī)定。結(jié)合產(chǎn)投基金的定義，楊春寶律師團(tuán)隊(duì)認(rèn)為，產(chǎn)投基金應(yīng)屬于私募股權(quán)/創(chuàng)業(yè)投資基金的一種，其募集行為應(yīng)符合中國證監(jiān)會以及證券投資基金業(yè)協(xié)會（下稱“協(xié)會”）發(fā)布的關(guān)于私募股權(quán)/創(chuàng)業(yè)投資基金的相關(guān)規(guī)定。但作為一種特殊的私募股權(quán)/創(chuàng)業(yè)投資基金，我們認(rèn)為，產(chǎn)投基金應(yīng)首先適用暫行辦法的相關(guān)規(guī)定，暫行辦法未規(guī)定的事項(xiàng)，方可適用私募股權(quán)/創(chuàng)業(yè)投資基金的相關(guān)規(guī)定。我們將在下文中結(jié)合相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)一步分析。

此外，財(cái)政部于2015年11月和12月分別發(fā)布了《政府投資基金暫行管理辦法》（下稱“管理辦法”）和《關(guān)于財(cái)政資金注資政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（下稱“指導(dǎo)意見”），其中對政府投資基金[1]在設(shè)立、運(yùn)作和風(fēng)險(xiǎn)控制、終止和退出，以及預(yù)算和資產(chǎn)管理等方面均進(jìn)行了規(guī)定。通過對比我們發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)投基金和政府投資基金無論在基本定義，還是在設(shè)立[2]、運(yùn)營[3]、資產(chǎn)托管[4]等方面，均有許多重疊之處。當(dāng)然，二者在政府出資來源、基金投資領(lǐng)域、禁止投資行為以及政府出資人提前單邊退出（政府投資基金可提前單邊退出[5]，產(chǎn)投基金未有相關(guān)規(guī)定）等事項(xiàng)上均有顯著差別。

綜上，由于政出多門，各部門又不相互協(xié)調(diào)，導(dǎo)致產(chǎn)投基金和通常意義上的私募股權(quán)/創(chuàng)業(yè)投資基金，以及政府投資基金既有相同之處，又有很多差別。為便于讀者了解三者的主要差別，楊春寶律師團(tuán)隊(duì)將在下文對產(chǎn)投基金的要點(diǎn)和監(jiān)管政策加以詳細(xì)闡述的過程中，對產(chǎn)投基金與私募股權(quán)/創(chuàng)業(yè)投資基金以及政府投資基金的顯著差別進(jìn)行簡要介紹。

三、產(chǎn)投基金要點(diǎn)[6]

1.?????????????????系私募股權(quán)/創(chuàng)業(yè)投資基金

如上文所述，產(chǎn)投基金系私募股權(quán)/創(chuàng)業(yè)投資基金的一種。依據(jù)暫行辦法，除政府外的其他產(chǎn)投基金投資者應(yīng)為具備一定風(fēng)險(xiǎn)識別和承受能力的合格機(jī)構(gòu)投資者，并應(yīng)由基金管理人管理基金資產(chǎn)。換言之，個人投資者無論是否符合合格投資者的條件，不能成為產(chǎn)投基金的投資人。

此外，在資管新規(guī)發(fā)布之前，依據(jù)《私募投資基金監(jiān)督管理暫行辦法》，基金合同可約定私募基金不進(jìn)行托管，而如上文所述，產(chǎn)投基金系強(qiáng)制托管，因此，在資管新規(guī)發(fā)布之前，對產(chǎn)投基金的托管要求高于一般的私募股權(quán)/創(chuàng)業(yè)投資基金；而在資管新規(guī)發(fā)布之后，兩者的要求已經(jīng)一致。

2.?????????????????政府出資資金來源和出資形式

產(chǎn)投基金的政府出資資金來源包括財(cái)政預(yù)算內(nèi)投資、中央和地方各類專項(xiàng)建設(shè)基金及其它財(cái)政性資金。而依據(jù)管理辦法，政府投資基金的政府出資資金來源僅為財(cái)政部門的預(yù)算內(nèi)資金。[7]

政府對產(chǎn)投基金的出資，可以采取全部由政府出資、政府與社會資本聯(lián)合出資或政府參股既有產(chǎn)投基金等形式。值得一提的是，依據(jù)國家發(fā)改委于2017年7月發(fā)布的《關(guān)于發(fā)揮政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金引導(dǎo)作用推進(jìn)市場化銀行債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)相關(guān)工作的通知》（下稱“通知”），支持現(xiàn)有產(chǎn)投基金或新設(shè)政府出資市場化債轉(zhuǎn)股專項(xiàng)基金參與市場化債轉(zhuǎn)股項(xiàng)目，并且，針對市場化債轉(zhuǎn)股項(xiàng)目普遍存在的投資期限較長、收益較低、不確定性高情況，政府出資部分可以適當(dāng)讓利，提高社會資本參與市場化債轉(zhuǎn)股項(xiàng)目的積極性。

3.?????????????????基金管理人應(yīng)具備的條件

產(chǎn)投基金的管理人應(yīng)為在中國大陸依法設(shè)立的公司或合伙企業(yè)，且實(shí)收資本不低于1000萬元人民幣；至少有3名具備3年以上資產(chǎn)管理工作經(jīng)驗(yàn)的高管人員；管理人及其董事、監(jiān)事、高管人員及其他從業(yè)人員在最近三年無重大違法行為；有符合要求的營業(yè)場所、安全防范設(shè)施和與基金管理業(yè)務(wù)有關(guān)的其他設(shè)施；有良好的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)控制制度。

很顯然，國家發(fā)改委對產(chǎn)投基金管理人在實(shí)收資本、高管人員等方面的要求均高于其他在協(xié)會登記的私募股權(quán)基金管理人[8]。而在實(shí)踐中，政府出資方可能會提出更高的要求。以楊春寶律師團(tuán)隊(duì)服務(wù)的上海某區(qū)科技產(chǎn)投母基金為例，其對產(chǎn)投子基金的管理人提出投資業(yè)績、退出業(yè)績、專業(yè)投資能力、注冊地等諸多要求，并由楊律師團(tuán)隊(duì)對候選管理人進(jìn)行盡職調(diào)查，以選擇募資、投資、投后管理、風(fēng)險(xiǎn)控制等方面能力突出的管理人。

而對于政府投資基金而言，管理辦法并未提及應(yīng)由基金管理人對其資產(chǎn)進(jìn)行管理，但楊春寶律師團(tuán)隊(duì)認(rèn)為，既然管理辦法強(qiáng)調(diào)政府出資人不管理基金事務(wù)，應(yīng)當(dāng)是默認(rèn)將基金資產(chǎn)委托給具有相應(yīng)資質(zhì)的基金管理人進(jìn)行管理。另據(jù)管理辦法，省級財(cái)政部門可結(jié)合該辦法及實(shí)際情況，制定本地區(qū)實(shí)施細(xì)則，因此我們理解，政府投資基金的管理人并無全國統(tǒng)一的準(zhǔn)入條件，各地區(qū)可根據(jù)實(shí)際情況對其設(shè)置不同的準(zhǔn)入門檻。

4.?????????????????主要投資領(lǐng)域

產(chǎn)投基金的投資方向應(yīng)符合區(qū)域規(guī)劃、區(qū)域政策、產(chǎn)業(yè)政策、投資政策及其他國家宏觀管理政策，并應(yīng)主要投資于：非基本公共服務(wù)領(lǐng)域、基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域、住房保障領(lǐng)域、生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域、區(qū)域發(fā)展領(lǐng)域、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)領(lǐng)域以及創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新領(lǐng)域。此外，產(chǎn)投基金投資于基金章程、合伙協(xié)議或基金協(xié)議中約定產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的比例不得低于基金募集規(guī)模或承諾出資額的60%。

值得一提的是，管理辦法規(guī)定的政府投資基金應(yīng)支持投資于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、中小企業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和發(fā)展，以及基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域。由此可見，產(chǎn)投基金和政府投資基金在具體的投資領(lǐng)域上存在一定重疊的同時(shí)，差別也較為明顯。

5.?????????????????投資標(biāo)的

產(chǎn)投基金的投資標(biāo)的包括：未上市企業(yè)（包括以法人形式設(shè)立的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目或重大工程項(xiàng)目等）股權(quán)；參與上市公司定向增發(fā)、并購重組和私有化等股權(quán)交易形成的股份；經(jīng)基金章程、合伙協(xié)議或基金協(xié)議明確或約定的符合國家產(chǎn)業(yè)政策的其他投資標(biāo)的。此外，產(chǎn)投基金如有閑置資金，僅能投資于安全性和流動性較好的固定收益類資產(chǎn)，包括：銀行存款、國債、地方政府債、政策性金融債和政府支持債券等。

6.?????????????????禁止投資行為

產(chǎn)投基金對單個企業(yè)的投資額不得超過基金總資產(chǎn)的20%，并且不得從事變相增加政府債務(wù)的投資（如名股實(shí)債等），公開交易類股票投資（除以并購重組為目的投資），直接或間接從事衍生品（如期貨等）投資，為企業(yè)提供擔(dān)保（為被投資企業(yè)提供擔(dān)保除外），以及承擔(dān)無限責(zé)任的投資。相比之下，政府投資基金被禁止的業(yè)務(wù)則更多，除了產(chǎn)投基金的禁止投資行為之外，政府投資基金還不得：從事融資擔(dān)保以外的擔(dān)保/抵押/委托貸款；除經(jīng)批準(zhǔn)的公益性捐贈外向任何第三方提供贊助或捐贈；吸收或變相吸收存款，或向第三方提供貸款和資金拆借；發(fā)行信托或集合理財(cái)產(chǎn)品募集資金以及從事其他國家法律法規(guī)規(guī)定禁止從事的業(yè)務(wù)。

四、監(jiān)管部門和監(jiān)管措施

國家發(fā)改委和地方各級政府的發(fā)改部門系產(chǎn)投基金的監(jiān)管部門，負(fù)責(zé)對產(chǎn)投基金的業(yè)務(wù)活動實(shí)施事中事后管理。具體監(jiān)管措施包括：

1.?????進(jìn)行登記管理

產(chǎn)投基金在募集完畢后的二十個工作日內(nèi)，須在國家發(fā)改委（針對中央各部門及其直屬機(jī)構(gòu)出資設(shè)立的產(chǎn)投基金）或地方發(fā)改部門（針對地方政府或所屬部門、直屬機(jī)構(gòu)出資設(shè)立的產(chǎn)投基金）建立的政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金信用信息登記系統(tǒng)登記。在登記后三十個工作日內(nèi)，發(fā)改部門還會對基金投向進(jìn)行產(chǎn)業(yè)政策符合性審查，并在信用信息登記系統(tǒng)予以公開。對于未通過產(chǎn)業(yè)政策符合性審查的產(chǎn)投基金，各級發(fā)改部門將會出具整改建議書，并抄送相關(guān)政府或部門。

在多頭管理的監(jiān)管背景下，產(chǎn)投基金及其管理人是否還應(yīng)向協(xié)會備案及登記呢？相關(guān)部門并未明確。楊春寶律師團(tuán)隊(duì)對此的建議是：從謹(jǐn)慎和合規(guī)的角度看，建議產(chǎn)投基金選擇已經(jīng)在協(xié)會登記的管理人，若尚未登記，建議應(yīng)辦理登記手續(xù)。對于產(chǎn)投基金而言，若全部由政府出資，并不涉及募集，應(yīng)無需向協(xié)會備案；但若涉及募集，建議向協(xié)會備案。對此，我們也在協(xié)會系統(tǒng)上檢索了暫行辦法出臺后產(chǎn)投基金及其管理人的備案與登記情況，以霍爾果斯天山一號產(chǎn)投基金為例，不僅該基金已在協(xié)會系統(tǒng)上備案，其管理人也在協(xié)會進(jìn)行了登記，這體現(xiàn)了其在監(jiān)管政策不明確背景下選擇更嚴(yán)格的風(fēng)控標(biāo)準(zhǔn)的管理理念。

2.?????發(fā)布主要投資領(lǐng)域

國家發(fā)改委將根據(jù)區(qū)域規(guī)劃、區(qū)域政策、產(chǎn)業(yè)政策、投資政策及其他國家宏觀管理政策適時(shí)調(diào)整并不定期發(fā)布產(chǎn)投基金投資領(lǐng)域指導(dǎo)意見。

3.?????建立并完善產(chǎn)投基金和基金管理人績效評價(jià)指標(biāo)體系

（1）???產(chǎn)投基金績效評價(jià)指標(biāo)體系

國家發(fā)改委建立并完善的產(chǎn)投基金績效評價(jià)指標(biāo)主要包括：實(shí)繳資本占認(rèn)繳資本的比例；投向是否符合區(qū)域規(guī)劃、區(qū)域政策、產(chǎn)業(yè)政策、投資政策及其他國家宏觀管理政策，綜合評估政府資金的引導(dǎo)作用和放大效應(yīng)、資金使用效率及對所投產(chǎn)業(yè)的拉動效果等；投資是否存在名股實(shí)債等變相增加政府債務(wù)的行為；是否存在違反法律、行政法規(guī)等行為。

發(fā)改委每年根據(jù)上述評價(jià)指標(biāo)對產(chǎn)投基金進(jìn)行績效評估，并將結(jié)果予以適當(dāng)公告，金融機(jī)構(gòu)可據(jù)此對產(chǎn)投基金給予差異化信貸政策。

（2）???產(chǎn)投基金管理人績效評價(jià)指標(biāo)體系

國家發(fā)改委建立并完善的基金管理人績效評價(jià)指標(biāo)主要包括：實(shí)際管理的資產(chǎn)總規(guī)模；過往投資業(yè)績；過往投資領(lǐng)域是否符合政府產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向；管理的基金運(yùn)作是否存在公開宣傳、向非合格機(jī)構(gòu)投資者銷售、違反職業(yè)道德底線等違規(guī)行為；基金管理人及其管理團(tuán)隊(duì)是否受到監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政處罰，是否被納入全國信用信息共享平臺失信名單；是否存在違反法律、行政法規(guī)等行為。

發(fā)改委每年根據(jù)上述評價(jià)指標(biāo)對基金管理人進(jìn)行績效評估，并將結(jié)果予以適當(dāng)公告，各級政府部門可據(jù)此選擇基金管理人。

4.?????加強(qiáng)信用體系建設(shè)

國家發(fā)改委會同有關(guān)部門，地方發(fā)改部門會同地方有關(guān)部門分別負(fù)責(zé)國家級和本區(qū)域內(nèi)產(chǎn)投基金的信用體系建設(shè)，并在各自的信用信息登記系統(tǒng)中登記基金、基金管理人和從業(yè)人員的信用記錄，包括但不限于工商信息、行業(yè)信息、經(jīng)營信息和風(fēng)險(xiǎn)信息等。對有不良信用記錄的基金、基金管理人和從業(yè)人員，國家發(fā)改委將通過在“信用中國”網(wǎng)站設(shè)立產(chǎn)投基金信用建設(shè)專欄，公布并及時(shí)更新前述失信名單和相應(yīng)的懲戒處罰信息；地方發(fā)改部門將采用適當(dāng)方式對失信名單予以公告；此外，國家發(fā)改委和地方發(fā)改部門將會同有關(guān)部門對失信機(jī)構(gòu)和人員開展聯(lián)合懲戒。

相較而言，管理辦法對政府投資基金的監(jiān)管僅進(jìn)行了原則性規(guī)定：在設(shè)立方面，設(shè)立政府投資基金，應(yīng)由財(cái)政部門或財(cái)政部門會同有關(guān)行業(yè)主管部門報(bào)本級政府批準(zhǔn)；在績效評價(jià)方面，各級財(cái)政部門建立基金績效評價(jià)制度，對基金政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和投資運(yùn)營情況等進(jìn)行年度評價(jià)，并有效應(yīng)用評價(jià)結(jié)果；在信用體系建設(shè)方面，建立政府投資基金及其高管人員信用記錄，并將其納入全國統(tǒng)一的社會信用信息共享交換平臺。值得一提的是，依據(jù)管理辦法，各級財(cái)政部門應(yīng)會同有關(guān)部門對政府投資基金的運(yùn)作情況進(jìn)行年度檢查，并對違法違規(guī)行為予以處理，如涉嫌犯罪，將移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。

結(jié)語

通過對產(chǎn)投基金相關(guān)法律法規(guī)的梳理，楊春寶律師團(tuán)隊(duì)認(rèn)為，由于產(chǎn)投基金相關(guān)規(guī)定的制訂主體系國家發(fā)改委，而其并非資管新規(guī)的發(fā)布主體之一，因此，資管新規(guī)不適用于產(chǎn)投基金也就順理成章了。此外，產(chǎn)投基金的誕生是為了優(yōu)化政府投資方式，發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)作用和放大效應(yīng)，提高政府資金使用效率，并吸引社會資金投入政府支持的領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)，這與監(jiān)管層頻頻出臺針對創(chuàng)業(yè)投資基金優(yōu)惠政策的目的不謀而合。楊春寶律師團(tuán)隊(duì)建議擬設(shè)立或投資于產(chǎn)投基金的機(jī)構(gòu)或人士在進(jìn)行基金設(shè)立或投資之前，咨詢專業(yè)律師，根據(jù)基金設(shè)立地發(fā)改部門的最新的政策和規(guī)定合規(guī)運(yùn)作。

[1]《政府投資基金暫行管理辦法》第二條本辦法所稱政府投資基金，是指由各級政府通過預(yù)算安排，以單獨(dú)出資或與社會資本共同出資設(shè)立，采用股權(quán)投資等市場化方式，引導(dǎo)社會各類資本投資經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié),支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展的資金。

[2]依據(jù)暫行辦法和管理辦法，產(chǎn)投基金和政府投資基金均應(yīng)采用公司制、合伙制、契約制等組織形式。

[3]依據(jù)暫行辦法和管理辦法，產(chǎn)投基金和政府投資基金均應(yīng)堅(jiān)持市場化運(yùn)作，政府出資人不參與基金日常管理事務(wù)。

[4]依據(jù)暫行辦法和管理辦法，產(chǎn)投基金和政府投資基金均應(yīng)由在中國境內(nèi)設(shè)立的商業(yè)銀行作為托管人托管基金資產(chǎn)。

[5]《政府投資基金暫行管理辦法》第二十條財(cái)政部門應(yīng)與其他出資人在投資基金章程中約定，有下述情況之一的，政府出資可無需其他出資人同意，選擇提前退出：

（一）投資基金方案確認(rèn)后超過一年，未按規(guī)定程序和時(shí)間要求完成設(shè)立手續(xù)的；

（二）政府出資撥付投資基金賬戶一年以上，基金未開展投資業(yè)務(wù)的；

（三）基金投資領(lǐng)域和方向不符合政策目標(biāo)的；

（四）基金未按章程約定投資的；

（五）其他不符合章程約定情形的。

[6]鑒于暫行辦法系目前針對產(chǎn)投基金的主要立法，以下我們將重點(diǎn)圍繞暫行辦法的相關(guān)規(guī)定對產(chǎn)投基金的要點(diǎn)及其監(jiān)管進(jìn)行分別介紹。

[7]《政府投資基金暫行管理辦法》第三條本辦法所稱政府出資，是指財(cái)政部門通過一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算等安排的資金。

[8]基金業(yè)協(xié)會要求私募股權(quán)基金管理人至少應(yīng)具備兩名高管，即法定代表人和風(fēng)控負(fù)責(zé)人，并且對實(shí)收資本并無官方的硬性要求。