房屋拆遷糾紛均應作為民事案件受理

隨著城市建設的不斷發展，城市房屋拆遷越來越多，拆遷糾紛也隨之 大量出現，大量拆遷糾紛訴諸法院。人民法院對于此類訴訟，是作為 民事案件受理還是作為行政案件受理呢？未經行政機關裁決的拆遷糾 紛案件應作為民事案件受理，對此，法律界并無不同意見，而對經過 行政機關裁決的拆遷糾紛案件究竟以何種案件受理則頗多爭執。最高 人民法院也曾就此作出兩個截然不同的答復，最高人民法院(1993)法 民字第9號《關于適用〈城市房屋拆遷管理條例〉第十四條有關問題 的復函》（下稱(1993)法民字第9號文）規定“房屋拆遷主管部門或 同級人民政府對此類糾紛裁決后，當事人不服向人民法院起訴的，人 民法院應以民事案件受理”，而最高人民法院法復(1996)12號《關于 受理房屋拆遷、補償、安置等案件問題的批復》（下稱法復(1996)12 號文）則規定“公民、法人或者其他組織對人民政府或者城市房屋主 管行政機關依職權作出的有關房屋拆遷、補償、安置等問題的裁決不 服，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應當作為行政案件受理。 拆遷人與被拆遷人因房屋補償、安置等問題發生爭議，或者雙方當事 人達成協議后，一方或者雙方當事人反悔，未經行政機關裁決，僅就 房屋補償、安置等問題，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應當 作為民事案件受理”，同時廢止了(1993)法民字第9號文。

筆者認為，房屋拆遷糾紛案件因其自身的特性，無論是否經過行政機 關的裁決，人民法院均應作為民事案件受理。

首先，房屋拆遷糾紛是平等民事主體之間的民事權益糾紛。

在城市房屋拆遷過程中，拆遷人與被拆遷人的民事法律地位是平等的， 他們對房屋拆遷的補償形式、補償金額、安置用房面積、安置地點、 搬遷過渡方式和過渡期限，經協商達不成協議發生的爭執，屬于平等 民事主體之間的民事權益糾紛，這是毫無疑義的。(1993)法民字第9號 文正是基于這一認識而作出的，法復(1996)12號文規定：“拆遷人與 被拆遷人因房屋補償、安置等問題發生爭議,或者雙方當事人達成協議 后,一方或者雙方當事人反悔，未經行政機關裁決，僅就房屋補償、安 置等問題，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應當作為民事案件受 理”，此規定也確認了房屋拆遷糾紛是平等民事主體之間的民事權益糾 紛。

其次，人民政府或者城市房屋主管行政機關對房屋拆遷糾紛作出的裁決 屬于行政仲裁范疇。

行政機關的職責是依法行政，享有行政管理權力。我國行政機關還擁有 對民事權益糾紛進行調解、仲裁、裁決的行政司法權，行政機關對具有 平等民事法律地位的拆遷人和被拆遷人之間的民事權益糾紛進行裁決， 就不屬于行政管理范疇，而是一種居間仲裁，它與八十年代我國在行政 機關附設的仲裁機構（如各級工商行政管理局經濟合同仲裁委員會等） 為解決當事人之間的民事糾紛而進行的仲裁具有相同的性質：它們都是 行政仲裁，都實行級別管轄和地域管轄，都依當事人一方申請而受理仲 裁，都不是終局裁決，當事人不服裁決的，都可以向人民法院起訴。最 高人民法院的有關司法解釋規定，當事人不服勞動仲裁決定和不服行政 機關對山林糾紛的處理決定而提起訴訟的，人民法院在審理時，應以民 事爭議的原雙方當事人為原、被告。也就是說，此類案件不是行政案件， 而是民事案件。不服房屋拆遷裁決而提起的訴訟案件與此類案件具有相 同的性質，應當適用相同的法律程序。

基于上述兩點，對于不服房屋拆遷裁決而提起的訴訟，人民法院應作為 民事案件受理，而不應作為行政案件受理。

而且，《中華人民共和國行政訴訟法》第二條規定：“公民、法人或者 其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法 權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟”。房屋拆遷裁決是行政機關 對平等民事主體之間的民事糾紛作出的居間仲裁，它既不是行政處罰， 也不是行政強制措施，而且并不直接構成對公民、法人或者其他組織合 法權益的侵害,因為如果拆遷人與被拆遷人之間有一方因裁決而受到侵害 ,那么受益的必然是另一方，因而，當事人不服裁決提起的訴訟，不是行 政訴訟，而只能是民事訴訟。國務院法制局辦公室的《對最高人民法院 行政審判庭來函的復函》（國法辦函[1995]90號）認為房屋拆遷裁決 “屬于行政機關的具體行政行為”，因而當事人不服裁決提起的訴訟是 行政訴訟。然而,現代行政權力不斷擴張,行政機關的具體行政行為有成 千上萬種，并非對每一個具體行政行為不服均可提起行政訴訟，最高人 民法院《關于貫徹執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的意見(試 行)》第6條就明確規定：“行政機關居間對公民、法人或者其他組織之 間以及他們相互之間的民事權益爭議作調解或者根據法律、法規的規定 作仲裁處理，當事人對調解、仲裁不服，向人民法院起訴的，人民法院 不作為行政案件受理。”顯然，不服房屋拆遷裁決而提起的訴訟應作為 民事案件受理，法復(1996)12號文與此規定是互相矛盾的。

如果人民法院將不服房屋拆遷裁決而提起的訴訟作為行政案件受理，我 們將會發現三重障礙：第一，人民法院審理行政案件，只對具體行政行 為是否合法進行審查，而對具體行政行為是否適當則基本不予審查（對 行政處罰顯失公正可以判決變更的除外），而房屋拆遷裁決是對拆遷當 事人之間的民事權益糾紛的處理，裁決必然存在是否合法和是否適當兩 個方面問題，由于人民法院不能對房屋拆遷裁決是否適當進行審查，因 而拆遷當事人之間的民事權益糾紛就不能在人民法院得到最終處理，只 能仍由作出裁決的原行政機關處理；第二，人民法院審理行政案件不適 用調解，房屋拆遷糾紛常常牽涉到一些具體而繁瑣的情形，不適用調解 原則同樣導致人民法院不能對拆遷當事人之間的民事權益糾紛作出最終 的處理；第三,行政訴訟只解決行政爭議,而拆遷人與被拆遷人之間的民 事爭議本不在行政訴訟主管范圍之內，因此，民事爭議自然不能通過行 政訴訟解決。上述三重障礙不僅造成人民法院對行政機關的具體行政行 為司法審查的局限，使受到不公正處理的當事人喪失獲得司法救濟的權 利，而且也造成訟累，不符合司法經濟原則。

事實最能說明問題，讓我們看一則案例：拆遷人上海寶宸（集團）有限 公司于1994年7月15日取得拆遷許可證，在拆遷過程中，未能與被拆遷人 姚某（私房業主）就拆遷安置、補償達成一致，遂請求上海市寶山區房 產管理局（下稱區房管局）裁決，區房管局于1995年11月17日作出裁決： ⑴拆遷人提供永清三村換產新房，差價款一次結清；⑵被拆遷人須于 1995年11月30日前搬入拆遷人提供的新房。1996年1月15日，寶山區人民 政府作出限期拆遷決定書。被拆遷人不服區房管局的裁決，向寶山區人 民法院（下稱區法院）起訴，區法院于1996年4月2日作出行政判決書， 維持區房管局的裁決。被拆遷人不服區法院的行政判決，提起上訴，上 海市第二中級人民法院于1996年8月26日作出行政裁定書，撤銷區法院 的行政判決，發回重審。區法院于1996年12月13日作出重審判決，撤銷 區房管局的裁決，區房管局與被拆遷人在法定上訴期間內均未上訴，該 重審判決已經生效。至此，拆遷人與被拆遷人的拆遷糾紛又回復到區房 管局裁決前的狀態，依然懸而未決。被拆遷人耗費了兩年多的時間和大 量的精力甚至財力，卻面對這樣的訴訟結果，可謂是雖勝猶敗。在此情 形下，被拆遷人應如何解決其與拆遷人之間的糾紛呢？按現行的做法， 應由區房管局重新裁決，對此重新裁決，被拆遷人要么接受裁決，要么 重新走上漫漫訴訟之路。筆者認為，亡羊補牢，未為晚也，此時賦予拆 遷糾紛當事人通過民事訴訟解決其實體糾紛的權利，仍可減輕訟累， 使糾紛盡快得到解決。

值得進一步強調的是，在過去計劃經濟體制下,拆遷工作具有濃厚的行 政色彩,在解決拆遷糾紛過程中，往往片面強調服從城市建設需要，對 被拆遷人的權利保護不夠充分。隨著社會主義市場經濟的發展，越來越 多的拆遷工作成為開發商（拆遷人）的一種商業行為，直接表現出拆遷 人與被拆遷人的民事權益沖突，我們處理拆遷糾紛時，在強調服從城市 建設需要的同時，也要重視對被拆遷人的權益保護。上文述及，如果將 不服拆遷裁決的訴訟作為行政案件受理，其直接的結果是，拆遷人與被 拆遷人之間的民事爭議最終仍由行政機關處理，而行政機關處理此類糾 紛時，總會下意識地從行政管理的角度而非權益保護的角度去判斷、衡 量，被拆遷人的權益因此而受到損害，甚至造成矛盾激化。因此，只有 將房屋拆遷糾紛作為民事案件受理，將對拆遷人與被拆遷人之間的民事 爭議的最終處理權回歸給人民法院，才能充分發揮我國調解制度的優越 性，讓拆遷人與被拆遷人在人民法院的主持下，通過平等協商、互諒互 讓，達成調解協議，從而解決其紛爭。由于拆遷安置工作關系到被拆遷 人的安居樂業，以調解方式解決拆遷糾紛，既有利于保護當事人的合法 權益，又有利于化解矛盾，維護社會穩定，收到行政訴訟無法取得的效 果。

(本文發表于《律師世界》1997年第2期。)

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